02/06/2015

Revoter sur la libre circulation est parfaitement démocratique

Paru dans Le Courrier du 26 mai 2015

L’Union européenne ne transigera pas sur la libre circulation des personnes. Du coup, les propositions visant faire trancher par les électeurs la contradiction entre le principe des contingents accepté par le peuple et les cantons le 9 février 2014 et les accords bilatéraux entre la Suisse et l’Union se multiplient. Leur forme et leur objet varient. Certains veulent purement abroger le nouvel article 121a de la Constitution, d’autres proposent de le compléter pour y soustraire les citoyens des pays de l’Union, d’autres encore proposent d’ancrer les accords bilatéraux dans la Constitution, l’UDC elle-même menace de lancer une initiative populaire visant à dénoncer l’accord sur la libre-circulation des personnes.

Lorsque ces propositions ne viennent pas d’elle, l’UDC crie au complot contre le peuple en avançant pour l’essentiel deux arguments.

Demander au peuple de préciser sa volonté, c’est le respecter

Selon le premier, demander au peuple de revoter sur les contingents en matière d’immigration serait condescendant, voire insultant, à l’égard des électrices et électeurs auxquels on signifierait qu’ils se sont trompés et qu’on sommerait de « bien voter » la prochaine fois. La rhétorique est habile, mais sur le fond la ficelle est un peu grosse. Jusqu’au 9 février 2014 en fin d’après-midi, l’UDC n’a cessé de répéter que son initiative était parfaitement compatible avec les accords bilatéraux. On pouvait donc la soutenir sans risque pour les relations de la Suisse avec ses voisins. Le discours a soudainement changé une fois le résultat connu : le peuple avait paraît-il voté pour la fin de l’accord sur la libre circulation. En réalité, personne ne sait ce que le peuple a voulu à ce sujet, même si on le réduit à la majorité qui s’est exprimée le 9 février. Juridiquement, les choses sont claires : l’article 121a de la Constitution est en vigueur. Mais le corps électoral ne s’est pas prononcé sur la décision à prendre si notre partenaire contractuel, l’Union européenne, n’accepte pas les modifications des accords bilatéraux découlant de cette disposition. Une partie de celui-ci a voté par hostilité de principe à ces accords en souhaitant leur résiliation. Une autre partie a cru à l’argumentation de l’UDC et a voté en pensant qu’on pouvait avoir les contingents et les accords bilatéraux. Une troisième partie a probablement voulu « envoyer un message » sans aucune intention de perdre ces accords. Il est impossible de connaître les parts respectives des diverses tendances composant la majorité qui a accepté l’article 121a. Nul ne peut s’ériger à cet égard en oracle investi du pouvoir d’interprétation authentique de la volonté du peuple.

Les efforts louables du Conseil fédéral pour arracher à l’Union les concessions permettant d’appliquer intégralement l’article 121a tout en maintenant les avantages des accords bilatéraux sont voués à l’échec. Le Conseil fédéral n’a pas d’autre choix que de les poursuivre aussi longtemps que le lui permet la Constitution. Mais, le moment venu, il faudra trancher : renoncer à la pleine application de l’article 121a ou aux avantages que nous apportent les accords bilatéraux. Prétendre que le vote du 9 février 2014 a déjà répondu à cette question est une imposture. Dans ces conditions, demander au peuple de prendre lui-même la décision quand l’alternative sera claire n’est nullement lui faire injure, mais au contraire lui manifester le plus grand respect. Il pourra choisir de rompre avec l’Union, mais il le fera en toute connaissance de cause.

Il n’est ni interdit ni inconvenant de revoter

Le deuxième argument postule une interdiction, au moins « morale », de revenir sur un vote du peuple et des cantons. Ce qui a été décidé le 9 février 2014 devrait être appliqué quoi qu’il en coûte et quels que soient les développements ultérieurs. Y revenir serait antidémocratique.

Cette argumentation est assez paradoxale de la part de l’UDC. Le peuple et les cantons ont rejeté une série d’initiatives anti-immigration, avant de céder en 2014. L’UDC ne s’est à cet égard jamais sentie, ne fût-ce qu’un instant, liée par ces décisions démocratiques. Elle n’a pas eu non plus la moindre déférence pour les votes clairs de 2000 (accord bilatéraux approuvés à une majorité de 62,7%) et de 2005 (extension de la libre circulation approuvée à une majorité de 56%). Elle n’est d’ailleurs opposée à un nouveau vote sur la libre circulation des personnes que si ce n’est pas elle qui pose la question, puisqu’elle envisage de lancer une initiative pour dénoncer l’accord y relatif. Le fait que l’UDC ne soit guère légitimée pour invoquer l’argument de la « force de chose décidée » d’un vote populaire ne dispense cependant pas de l’examiner, car il rencontre un certain écho.

En droit suisse, aucune disposition n’interdit de revenir sur un vote populaire. Ni la Constitution ni la loi ne prévoient de délai de carence pendant lequel il serait impossible de modifier un acte approuvé dans un scrutin populaire. Sur un plan strictement juridique, rien n’interdit à un groupe de citoyens de lancer une initiative populaire immédiatement après une décision du peuple pour renverser celle-ci. Rien n’interdit non plus au parlement d’adopter à nouveau une loi qui vient d’être refusée par le peuple ou de proposer l’abrogation ou la modification d’une disposition constitutionnelle récemment acceptée par le peuple et les cantons. On peut certes considérer que l’esprit de la Constitution exige qu’un éventuel nouveau vote n’intervienne qu’après un délai de décence et en raison de motifs objectifs importants. Mais la sanction du non-respect d’une telle règle de « déontologie démocratique » ne peut être que politique.

Si le parlement décidait d’adopter derechef une loi refusée en référendum, sans raison nouvelle valable, dans le seul but d’user les opposants, il s’exposerait à un désaveu cinglant des électeurs. Il en irait de même si, en l’absence de tout élément nouveau, il proposait l’abrogation ou la modification rapide d’une disposition constitutionnelle acceptée par le peuple et les cantons. En revanche, si des faits nouveaux ou si des clarifications de situations encore nébuleuses au moment du scrutin interviennent après celui-ci et justifient, même dans un délai relativement bref, un nouvel examen de la question, le parlement n’agit nullement de manière antidémocratique en adoptant, dans le respect de la hiérarchie des normes, un acte contraire au résultat du premier scrutin. En tout état de cause, par le biais du référendum obligatoire ou facultatif, le peuple pourra confirmer son premier vote ou se rallier, compte tenu du nouveau contexte, à l’avis du parlement. Il appartiendra à ce dernier de convaincre le corps électoral que l’on est bien en présence d’éléments nouveaux qui justifient une autre décision que celle issue du premier vote.

La question se pose différemment pour les initiatives populaires. Comme elles nécessitent de récolter un certain nombre de signatures dans un délai donné, elles tirent leur légitimité du fait d’avoir rempli cette condition. Par ailleurs, le temps nécessaire pour récolter les signatures et celui accordé au parlement pour traiter l’initiative garantissent dans les faits qu’un certain délai s’écoulera entre une première décision du peuple et son éventuelle remise en cause par une initiative. C’est aux auteurs de l’initiative d’apprécier le risque politique qu’ils prennent en remettant sur le tapis, peut-être prématurément, une question déjà tranchée dans un scrutin populaire. Mais nul ne saurait leur contester le droit d’user des prérogatives que la Constitution accorde à une fraction du corps électoral.

Il existe en Suisse des procédures, prévues par la Constitution, qui permettent au peuple de se prononcer, à l’initiative du parlement ou d’une fraction du corps électoral, sur des choix politiques spécifiques. Conformément à ces procédures, le peuple sera certainement amené à s’exprimer, probablement en 2017, pour dénouer, dans le sens qui lui conviendra, l’imbroglio créé par l’incompatibilité entre l’article 121a de la Constitution et les engagements actuels de la Suisse vis-à-vis de l’Union européenne. Il n’y a là que fonctionnement normal de nos institutions démocratiques.

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