10/10/2008

La Ville de Genève et les communes dans la perspective de la Constituante

Parmi les propositions institutionnelles dont la Constituante ne pourra manquer de discuter figurent l’absorption pure et simple de la Ville de Genève par le canton ou la division de celle-ci en plusieurs municipalités (deux selon certaines propositions, jusqu’à 10 selon d’autres). Ces idées méritent bien entendu débat. Mais leur enjeu, une centralisation massive, doit être clair.

 

L’idée de l’absorption de la Ville de Genève par le canton souffre d’un handicap politique majeur. Elle se présenterait inévitablement comme la tentative de la majorité de droite existant sur le plan cantonal de supprimer une collectivité à majorité de gauche, à l’instar de ce qu’avait fait naguère Mme Thatcher avec le conseil du Grand Londres. Mais elle poserait surtout de très gros problèmes juridiques sous l’angle de l’égalité de traitement. Pour toutes les compétences communales, les citoyens des communes qui auraient conservé leur existence seraient les seuls à se prononcer. Pour ces mêmes compétences concernant la Ville de Genève, l’ensemble des citoyens du canton auraient voix au chapitre. Les citoyens de Vandoeuvres pourraient se prononcer sur leurs propres impôts communaux ainsi que sur ceux concernant les habitants de la Ville (qui seraient par définition cantonaux), mais l’inverse ne serait pas vrai. Il en serait de même pour les équipements d’importance communale, les préavis en matière d’aménagement etc. Si l’on veut respecter l’égalité des citoyens, l’absorption de la Ville par le canton ne serait ainsi juridiquement possible que moyennant un transfert massif des compétences des communes vers le canton. Toutes les compétences fiscales, ainsi que celles concernant les investissements importants devraient être cantonalisées. Les compétences communales en matière d’aménagement et de construction, déjà peu importantes en comparaison intercantonale, devraient être encore réduites.

 

La division de la Ville de Genève en plusieurs communes ne poserait pas les mêmes problèmes juridiques. Tous les citoyens genevois resteraient en effet, dans cette hypothèse, électeurs cantonaux et communaux. Mais elle apparaît comme inepte du point de vue politique et pratique si les communes conservent leurs compétences actuelles. Il est évident que la division de la Ville en deux communes – ou en 10 communes comme cela a aussi été proposé – impliquerait une démultiplication des services municipaux, ainsi qu’un besoin énorme de coordination, dont l’impact financier serait catastrophique. Cette voie n’aurait donc de sens que dans une logique d’extrême cantonalisation. Dans cette optique, un très large transfert de compétences des communes vers le canton pourrait être associé à une division de toutes les grandes communes en « municipalités de quartier ». On aboutirait ainsi à une bonne soixantaine de petites ou moyennes communes, dont les structures pourraient être fortement allégées du fait de leur peu de compétences.

 

Je ne suis pas convaincu que les gains d’efficacité obtenus par cette centralisation, qui restent à démontrer, justifieraient le prix à payer en termes de démocratie de proximité.

 

Cela étant, maintenir la Ville de Genève, en tant que telle, dans la  nouvelle constitution genevoise ne signifierait nullement ne rien changer. Trois pistes de réforme devraient être prioritairement explorées :

 

a.         Une clarification des principes de répartition de compétences entre le canton et les communes. A cette occasion, l’existence des fameux doublons, dont tout le monde parle sans vraiment en prouver la réalité, devra être vérifiée. Il est clair que la constitution ne doit surtout pas contenir une liste des compétences respectives du canton et des communes. Cette liste serait beaucoup trop longue et trop rigide. Mais la fixation de principes de répartition des compétences pourrait être le point de départ d’un chantier législatif et financier visant à optimiser la relation entre le canton et les communes.

 

b.         La création d’instances collaboration intercommunale souples, mais tenant compte de l’importance respective des partenaires. Le modèle associatif de l’ACG a montré ses limites et son caractère inéquitable pour les plus grandes communes. Des structures plus adaptées, prévues par la nouvelle constitution, pourraient permettre de débloquer des dossiers comme la collaboration culturelle en offrant un arbitrage équitable de la répartition du pouvoir de décision et de la responsabilité financière.

 

c.         Un rééquilibrage partiel de la structure communale du canton par la création par fusion, autour de la Ville de Genève, de 10 à 12 communes certes encore sensiblement plus petites que la Ville, mais disposant d’une taille critique leur permettant une meilleure interaction avec celle-ci et avec le canton.

 

A cela s’ajoute la nécessité de raisonner désormais dans une perspective régionale, notamment transfrontalière. La nouvelle constitution ne pourra pas régler les détails de la très complexe collaboration régionale. Mais elle devra en poser les principes et offrir d’ores et déjà des mécanismes à cette fin. Dans ce contexte, la place des communes, et en particulier des villes, ne devra pas être oubliée.